【专题研究：加快构建新发展格局增强发展的安全性主动权③】

作者：张学良、杨朝远（分别系上海财经大学教授、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，上海师范大学商学院讲师）

2020年，基于国内发展形势和国际发展趋势，中共中央作出“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大战略部署。2023年1月31日，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时进一步强调，“要全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面”，为我国全面开创中国式现代化建设新局面明确了战略路径和方向。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，必须深刻认识提高国内大循环的覆盖面的理论、历史与现实逻辑，以城乡融合发展为路径推动县域经济高质量发展，以中心城市、都市圈和城市群为主要形态打造区域经济增长极，以国家重大区域战略联动为核心引领统筹区域协调发展政策，加快形成全国统一大市场。

全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，拓展了城乡和区域发展的理论，是我国区域发展政策的历史延续和实践发展

改革开放以来，我国城乡关系与区域空间格局发生深刻变革，其中蕴含着一系列丰富的理论创新。城乡关系主要经历了以城市发展为重点的城乡二元格局的阶段、城乡关系得到有效调整但城乡间不平衡局面未得到根本扭转的阶段、党的十八大以来有效推进城乡融合发展的阶段。区域空间格局大致经历了以东部沿海地区出口加工型经济为主的阶段、区域均衡发展格局初步形成的阶段、党的十八大以来在新发展理念指引下区域发展更加协调更高质量的阶段。综上，城乡关系从二元分割到融合发展，区域发展从非均衡发展到相对均衡发展再到协调发展，我们立足时代发展需求蹚出了一条适合中国国情的区域发展之路，形成了城乡融合理论和区域协调发展理论等一系列具有中国特色的城乡和区域发展理论成果。

全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，是我国区域发展政策的历史延续。我国城乡和区域发展政策的实施始终致力于提升区域经济实力、消除城乡差距和区域差距，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，扎实推进共同富裕。全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，就是破除区域壁垒，促进资源要素在不同区域间的合理流动和高效集聚，畅通国内大循环，真正形成全国统一大市场，充分体现了我国城乡和区域发展政策一脉相承的价值内涵。

全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，体现出构建全国统一大市场的现实逻辑。经济理论和现实发展均表明，地区发展不平衡是普遍存在的现象。我国的区域发展不平衡，在地理空间上呈现出胡焕庸线两侧差距、东西地区差距和南北地区差距，在经济社会领域主要呈现为城乡差距。当前，城乡间各类要素流通渠道尚不完善，区域内部一体化程度有待提升，区域间发展的战略协同度不高，一定程度上削弱了各类要素在不同区域空间的流动效率，造成城乡居民收入差距和区域间发展差距。全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，就是进一步提升要素在区域间流通的效率，释放城乡融合发展的活力、区域空间结构优化的红利，让资源要素在不同区域空间充分涌流，有效解决区域发展不平衡不充分的问题。

以城乡融合发展为重要路径，推动县域经济高质量发展，补齐国内大循环的薄弱点

2014年3月，习近平总书记在河南省兰考县调研指导时提出，“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”。畅通城乡经济循环是夯实国内大循环的关键环节，以县域为基本单元促进国内大循环，可以充分发挥县城连接城市、服务乡村的作用。

坚持把强县和富民统一起来，打造城乡经济循环的坚实基础。消费是国内大循环的基础，消费增长源于收入增长。应坚持以人为本、共同富裕的发展原则，把农村居民增收放在首要位置，通过完善产业发展利益联结机制，让广大群众真正共享产业兴旺红利。一方面，引导县城积极引进发展潜力大、带动能力强的优质企业，探索委托招商、轻资产招商、资本招商、平台招商、“基金+股权+项目”招商等新模式，引进行业龙头企业和关键配套项目；摸清县城产业发展底数，厘清产业高质量发展脉络，为把握产业重点发展方向、精准化提质增效打好基础。另一方面，有效拓宽城乡居民收入提升的渠道。不断推出创业富民工程，强化对中小微企业的帮扶支持政策，促就业、保就业，建立城市居民收入增长长效机制；深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济，深化拓展消费帮扶行动，不断提升农村居民收入水平；着力巩固脱贫攻坚成果，保障低收入群体生产生活。

坚持把改革和发展结合起来，破除城乡经济循环的体制障碍。当前，我国农村劳动力、资本、土地等要素的流动仍有诸多限制。习近平总书记在2022年中央农村工作会议上强调，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。一方面，加快推进农村土地制度改革，建立健全农村承包土地的经营价值评估体系，开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。探索多种形式的土地适度规模经营，充分发挥合作社、家庭农场等新型农业经营主体作用，探索土地入股、土地托管、生产服务、“飞地抱团”等运营模式，推动农业产业向规模化、现代化迈进。另一方面，深化农村金融改革，加强政府、农业经营主体、涉农金融机构、农业担保机构四方合作，充分发挥财政资金引导作用，减少直接补贴，更多以贴息、担保、保险等间接方式，建立风险共担、利益共享机制，撬动更多资本流向农业、农村、农民。

坚持把城镇和乡村贯通起来，构建城乡经济循环的主要通道。城乡是我国新型城镇化战略的一体两面，城和乡彼此联系、相互依赖，县域则是城乡经济联系的枢纽。提高国内大循环的覆盖面，需从单向城市化思维向城乡融合思维转变，加强顶层设计促进城乡商品、服务和生产要素自由有序流动。一方面，通过共建基础教育、医疗培训联动平台，完善养老机构与医疗机构对口支援、合作共建协作机制等方式，使城乡在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等公共服务均等化发展上取得实质性进展。另一方面，聚焦基层治理，形成政府主导、企业运作、社会广泛参与的基层治理良好生态，大力提升基层治理社会化、智能化、专业化水平。

以中心城市、都市圈和城市群为主体空间形态，打造区域经济增长极，筑牢国内大循环的基本面

提高国内大循环的覆盖面，需发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈，激活有效投资和潜在消费需求，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

提升中心城市发展能级。城市是生产和消费活动的主要集聚地，中心城市则呈现出更高程度的人口和产业集聚特征。构建新发展格局，强化国内大循环的主体地位，要把中心城市的功能放在更加突出的位置，充分发挥其引领带动作用。一方面，提升中心城市核心能级，不断增“量”提“质”，加快高端制造业、高端服务业和重大新兴产业在中心城市的布局和集聚，完善公共服务和基础设施，增强中心城市品质内涵和服务功能，通过产业引领、创新策源和改革示范等形成引领区域发展的势能。另一方面，充分发挥中心城市辐射带动功能，在资金、产业和人才等一般性要素辐射的基础上，强化中心城市对周边地区输送企业服务、科技服务与教育医疗公共服务等，进一步提升中小城市吸引力，形成创新示范、辐射引领高质量协调发展的新格局。同时，持续优化中心城市的发展空间和布局形态，完善城市内部空间结构，促进城市中心城区和远郊区的协调互补与良性联动发展。

推进现代化都市圈建设。小尺度、跨区域、精准化的都市圈是突破行政边界的基本单元，有利于促进要素跨区流动。都市圈是我国现代化城镇体系的重要形式之一，发挥着连接中心城市和城市群的关键枢纽功能。加快现代化都市圈建设，有助于增强中心城市引领带动作用，提高国内大循环的覆盖面。一方面，加快推进跨区域的都市圈建设，以功能定产业、以产业引人口，优化人口空间分布格局，重视公共服务对人口流动的影响，加快形成都市圈“功能—产业—人口—空间—公共服务”相协调的发展格局。另一方面，基于区域协调发展理念，建立和完善都市圈跨区域合作制度，强化大都市圈中心城市与周边城市之间工作协调，不断完善利益共享和补偿机制，实现资源在更大范围内的有效布局。

推进城市群一体化发展。城市群的发展体现了生产从企业聚集到产业聚集再到城市聚集的延伸，蕴含着“1+1＞2”的规模经济效应，本质上是城市体系不断完善和整合的过程。进入新发展阶段，应着力推动城市群的一体化发展，释放城市群的高质量发展潜力。一方面，提升城市群科技创新能级。率先布局和形成一批基础理论、基础科学研究中心，攻克“卡脖子”技术难题；聚焦信息技术、生物技术与新能源等新兴产业，超前谋划、提前布局战略性新兴产业，把城市群打造成为科技创新高地。同时，大力推进数字经济、完善数字化新基建，以数字化融合上下游产业链、强化城市间经济发展的共享联动。另一方面，加快城市群轨道交通网络化建设。推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发展、衔接互补；加强城市群内部重要港口、站场、机场等路网的连通性，促进城市群内港口群、机场群统筹资源、信息共享、分工协作、互利共赢，提高城市群交通枢纽体系整体效率，以交通基础设施“大升级”畅通经济循环“大动脉”。

以国家重大区域战略联动为引领，统筹区域协调发展政策，畅通国内大循环的枢纽线

当前，区域重大战略和区域协调发展战略已基本覆盖我国国土空间，部分地区还具备多重战略叠加优势。由于各地在区域重大战略的实施基础、战略定位及政策安排等方面有较大差异，需加快建立多渠道的区域战略统筹机制，推动区域重大战略的联动发展。

推进毗邻区域合作，加速块状经济融合。我国区域板块之间在功能定位、经济发展阶段和利益诉求等方面有较大差异，提高国内大循环的覆盖面，需坚持差异化协同理念，率先着眼于大城市周边和省际毗邻区域，推进行政边界、地理边界、经济边界和社会文化边界多维耦合。一方面，深入推进大城市与周边城市空间协同发展。发挥大城市要素、资源、功能辐射作用，推进大城市与周边小城市交通共联、产业共兴、服务共建、生态共保、人才共享，引导周边小城市有序承接大城市功能疏解，不断增强经济内生增长动能，破解大城市周边发展可能存在的“灯下黑”问题。另一方面，促进省际毗邻地区融合发展，在规划管理、土地管理、投资管理、要素流动、财税分享等方面深入探索一体化发展体制和利益协同机制。

立足地理交通线，深化经济廊带建设。随着工业化和城镇化深入推进，我国已形成“园区（开发区）—新城（新区）—都市圈（都市区）—城市群”等大小错落有致、形态复杂多样、功能完备一体的区域发展格局，并在交通立体化、网络化发展条件下逐渐呈现出彼此嵌套、互补融合的特征。提高国内大循环的覆盖面，需利用好流域经济带、交通经济带等强化区域合作的重要战略平台，以线串点、以点带面。比如，建设长江经济带现代化综合立体交通走廊，打造铁路、水运、航空、公路广覆盖、集成式综合交通运输网络，加快沿线区域全球供应链枢纽城市建设，推进东部率先发展、中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略深度融合发展，优化长江流域生产力布局；以黄河流域生态保护与高质量发展为纽带进一步联动东西，加快黄河故道建设生态经济走廊，谋划郑（郑州）—洛（洛阳）—西（西安）高质量发展带建设，优化黄河流域生产力布局；以京杭大运河及淮河流域次区域发展等为纽带贯通南北，打造中原—长三角经济走廊，串联长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展两大国家战略。

强化重大战略联动，统筹区域协调发展。近年来，诸多区域重大战略为区域内的互动与联通发挥了示范带动作用，也构筑了区域市场间的强大引力场。提高国内大循环的覆盖面，需顺应市场规律，进一步推动区域战略协同，推进区域协调发展全国一盘棋。以“数字经济”“飞地经济”重构国家战略联动机制，引导数字经济发达区域以及相关企业赋能后发区域的产业数字化改造升级，构建跨区域、数字化的公共服务资源共享平台，改善区域数字连通性，提高远距离产业对接能力；不断探索完善毗邻区合作模式、“蛙跳式”对口合作模式、新型“飞地经济”合作模式、“托管式”合作模式，破除区域经济关联的空间距离限制。

《光明日报》（ 2023年03月17日11版）

来源： 光明网-《光明日报》

位于天津市蓟州区下营镇的旅游村——郭家沟村 张静宇摄

截至目前，我国县和县级市数量分别为1472个和394个，二者共计1866个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍

推动县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、县乡村功能衔接互补，既能吸引留住人才，也能适应农民日益增加的到县城就业安家需求

文 |《瞭望》新闻周刊记者 毛振华 姜刚

地处沂蒙老区的山东省沂水县城，沂河缓缓穿城而过，秀丽的山水之间，沂水县经济表现亮眼：食品、化工、装备制造产业等传统产业生机盎然，沂水荣获全国淀粉深加工产业集聚区荣誉称号，一批具有高成长性的企业入选国家级专精特新“小巨人”企业、瞪羚企业名单。2021年，沂水县生产总值达到503.71亿元，同比增长8.0%。

“郡县治，天下安”。沂水是我国众多县城中的一个，是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。

不久前，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）提出，“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。”包括加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。为未来一段时间各地县城找到适合自身发展的路径提供了遵循。

“推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。”国家发展改革委有关负责人说。

完善载体承接大城市功能疏解

随着我国城镇化率和服务业占GDP比重均超过50%，城市发展也开始由增量扩张为主转入存量更新为主的新阶段。

从京津冀协同发展的经验看，在大城市周边布局一批有实力、基础好的节点，通过城市轨道与大城市保持交通连接，通勤时间控制在１小时以内，有利于大城市功能的有序疏解，并就近满足农民进城的发展需要。从这个角度而言，做强县城很重要。

一方面，县城承接大城市功能疏解，在城镇体系中的支撑作用日趋明显。近年，农民工回流趋势明显。国家统计局数据显示，2019年40周岁以下农民工回流比例为22%，40周岁至45周岁比例为67%。这推动部分县城人口较快增长，县城在我国城镇化格局中的地位愈加突出。

在此背景下，《意见》明确支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。这对县城来说，是一次新的发展机遇。

中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，大城市和特大城市在疏解人口的同时，把配套产业与优质的公共服务向外辐射延伸，同时完善县城基础设施、商业服务体系，这既有助于避免少数县城过度收缩，又能解决大城市、特大城市过度拥挤的问题。

天津市蓟州区，外界更习惯称其为蓟县。地处盘山脚下的蓟州风光秀美、空气清新，被称为天津的“城市后花园”。过去，人口流动趋势是蓟州下辖乡镇居民选择到天津市区发展。如今，越来越多天津市内居民和落户的“新天津人”青睐蓟州，一个重要原因就是市中心产业向这里延伸。

蓟州区区长张建宇介绍，蓟州这几年紧盯重点产业领域，承接非首都功能疏解。打造立体化交通网络，协调推进北京轨道交通平谷线东延、津承城际等重点工程规划建设。而且，蓟州区还在建设京津城市服务保障基地，推动农产品进京工程，让更多北京市民吃上蓟州优质农产品。凭借这些优势，这座昔日的县城发展得风生水起。

易居研究院智库中心研究总监严跃进说，大城市周边县城未来将更好地导入人口、产业、公共服务资源等，一批在推进产城融合上先行一步的县城会获得较大发展空间。

另一方面，县城是构建新发展格局、形成强大国内市场的关键节点。作为国内知名度最高的县级市之一，浙江省义乌市因小商品贸易而闻名。如今的义乌国际商贸城经营面积550万平方米，经营26个大类180万个单品。五花八门的“中国制造”从这里源源不断地发往全球200多个国家和地区。

经济繁荣背后，义乌的社会治理同样可圈可点。2021年春节受疫情影响，不少城市倡议“就地过年”，义乌以务实作风发出十七条留人举措，涉及房租减免、营业补助、就医减免、就业招聘等，条条举措温暖人心。这座县级市的公共服务水平，令人刮目相看。

以往，县城被看作介于乡村与大城市之间的跳板。在城镇化过程中，农民先进城，在县城站稳脚跟，最终要到大城市安家置业。这一决定的原因在于，过去县城无论就业机会还是教育医疗水平，都与大城市有较大差距。

随着近年县城建设不断完善，很多县城与大城市的差距在迅速缩小。类似义乌，还走出一条与众不同的发展路径。

中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员欧阳慧介绍，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。

“县城已经在我国构建新发展格局、形成强大内需市场中发挥至关重要的作用。现阶段县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。”欧阳慧说，“推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，开辟新的巨大投资消费空间，形成乘数效应和良性循环。”

县城建设是扩大内需的重要引擎，将促进形成强大的国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择。

就近城镇化县城潜力大

“一家人全都搬到了县城”“在农村还有地种，但居住都在县城”“村里过得好的都在县城买了房”——吸纳大量农业转移人口，在东中西部县城都在发生。

县城已成为为7亿左右县域城乡居民提供高品质公共服务、保障民生福祉的重要空间。“县城既是县域经济文化中心，也是县域公共服务中心和人口集聚中心。”欧阳慧说，一方面，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍；另一方面，农民到县城就医、农民子女到县城就学的趋势也愈加明显。我国现有的5亿左右农村人口大部分居住在县域内的乡村地区，还有大约2.5亿人居住在县城或县级市城区。推进县城建设，强弱项补短板，有利于为7亿多县域城乡居民提供高品质生活空间，满足人民日益增长的美好生活需要，有效提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

2014年政府工作报告围绕新型城镇化提出了“三个1亿人”的目标，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚说，在解决新型城镇化“三个1亿人”过程中，一部分农村人口实现就近城镇化十分关键，即基本不出县或综合质量比较好的中心城镇，处于一、二、三产业交织、半工半农的工作状态。应当鼓励他们在当地以农为主，实现就业安排。同时推行基本公共服务均等化，逐渐提升社会保障能力和水平，使更多人在县城就能安居乐业。

《瞭望》新闻周刊记者近日走进水草丰美的鱼米之乡——安徽省六安市霍邱县。田间地头，刚刚喜获夏粮丰收的人们，有的正驾驶运输车将小麦销往面粉企业，有的忙着水稻插秧播种；产业园区，一间间绿色食品加工厂房正在建设中，小龙虾加工厂内热火朝天，朗德鹅产业链正在形成……

霍邱县农业农村局办公室副主任金灿介绍，霍邱是农业大县，为了推动农业大县向农业强县跨越，不仅要发展农村第一产业，同时要发展二、三产业，延长农业产业链条，立足做优一产、做强二产、做活三产，突出特色化、规模化、链条化、品牌化、智慧化，加快推进农业现代化。

同时，该县近年来还注重“共建共享”。据霍邱县卫健委总会计师朱文俊介绍，该县积极推进卫生健康领域重点项目，建成后将提供优质高效便捷的医疗健康服务，改善人民群众的就医环境。

在霍邱，农民从现代农业及其延伸产业获得收入，随着县域基础设施不断完善，不需要往省会城市或周边核心大城市跑，在县城就能过上相对优质的生活。

县城已成为促进我国城乡融合、带动乡村振兴的关键支撑。“县城，一头连接城市，一头服务乡村，是推动城乡融合发展和实现乡村振兴的重要节点，是构建新型工农城乡关系的关键支撑。”欧阳慧认为，需要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，一体设计、一并推进。

2021年中央一号文件指出，把县城作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化。

《意见》就培育发展县城特色优势产业作出部署。国家发展改革委规划司有关负责人解释说，产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。

作为国家发展改革委县城建设直接联系点，江苏省溧阳市推动主导产业转型升级，建设了中科院物理所长三角研究中心、天目湖先进储能技术研究院等多个研发平台，引进院士建立工作站，形成了覆盖隔膜、电解液、电池芯等环节的动力电池完整制造链。

除此之外，当地还注重优化公共服务设施布局，促进义务教育学校扩容增位。新建9所小学，为适龄学生特别是农业转移人口随迁子女提供优质义务教育。合建江苏省人民医院溧阳分院、江苏省中医院溧阳分院，推进县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医共体。一系列扎实举措为农民进城铺平了道路。

“把县城等重要载体打造好，城乡融合的目标也就能实现。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员蔡翼飞说，县城在吸引农村人口就近城镇化，提升产业竞争力等方面还有很大潜力可挖。

浙江省义乌市中国小商品城的经营户在整理货架（2022年2月12日摄） 江汉摄/本刊

重在留住人

县城城镇化下一步，关键是留住人才、培养人才、用好人才，让人们在县城安居乐业，找到自己的工作支点，创造自己的美好生活。

首先，培育优势产业。总体上，县城缺乏高质量的就业机会，以及能与城市相媲美的医疗、教育条件。

为增强县城对人才的吸引力，《意见》提出，全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。

《意见》把产业发展摆在以县城为重要载体的城镇化的突出位置，强调要增强县城产业支撑能力，明确要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级；突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业等等。同时，针对不少县城产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全问题，强调大力提升产业平台功能，引导县域产业集中集聚发展。

县城城镇化要以优良的营商环境吸引发展要素聚集。中国宏观经济研究院研究员肖金成建议，基层政府宜转变观念，从传统管理者转变为服务者，更好地为企业服务，为广大城镇居民和农村居民服务。

其次，提升县城品质。当前，我国多数县城在产业配套设施、市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施等方面存在或多或少的短板。

《意见》针对这一突出矛盾，要求因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。

放眼“十四五”乃至未来一段时期，宜抓紧补上县城短板弱项，使县城既能吸引留住人才，也能适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

第三，“人地钱”协同改革。“县城处于城镇体系的底部，统筹资源能力有限，强化人才、资金、土地等政策的支持力度对推进以县城为重要载体的城镇化建设至关重要。”欧阳慧说。

为此，《意见》围绕“人来了怎么办？钱从哪来？地怎么用？”等问题，推动“人地钱”协同改革，完善政策措施，增强县城持续发展能力。在农业转移人口市民化机制方面，提出了全面落实取消县城落户限制政策、保障进城落户农民的“三权”、健全省以下的“人钱挂钩”“人地挂钩”等政策。

在投融资机制方面，《意见》提出对符合条件的公益性项目通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点等含金量高的政策举措。在保障县城正常用地需求方面，提出了合理安排新增建设用地计划指标、规范建设用地二级市场、稳妥开发低丘缓坡地、稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市等措施。■

今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设意义重大而深远。

县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能

至2021年底，我国县域常住人口7.4亿人，占全国人口总量的52%；县城及县级市的城区人口合计2.5亿人，占全国城镇常住人口的27.5%。当前阶段，县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能。

县城是进一步提高我国城镇化水平的着力点。2021年底我国常住人口城镇化率已达到64.7%，但户籍人口城镇化率仅46.7%，两组数据的差距来自农民工就业与户籍的分离。推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于促进农民工就近城镇化，实现“可进可退”，即“进”可从事非农产业，“退”可回归农业产业，甚至可以实现两方面兼顾。农村居民对本地区县级城市环境更熟悉，定居县城能够更快融入城市生活。当前，多数农民工在城市就业的地点不稳定，他们中绝大多数不仅不会在城市购买住房，而且会尽力压缩生活物品方面的消费，以防止搬家带来的不便和浪费。如果县城的城镇化建设有了显著提升，就会有大量农民工定居县城，由于居住和就业稳定，他们中绝大多数会买房、买车、买各类生活用品，从而释放出巨大消费潜力。因此，推进以县城为重要载体的就地就近城镇化，应是我国进一步提高城镇化水平的主要着力点，也是我国扩大内需的潜力所在。

县城是返乡农民工的主要定居地。近年来，我国农民工老龄化速度在加快。2021年我国2.93亿农民工的平均年龄为41.7岁，比2015年提高3.1岁；50岁以上农民工数量占比达到27.3%，比2015年增长近10个百分点。农民工主要从事重体力劳动，年龄超过50岁时非农就业机会将会大幅减少，进而面临居住地选择问题。定居县城能够满足绝大多数农民工购房、就业、照顾家庭、教育子女的需求，生活质量和幸福感较高，因此成为绝大多数农民工返乡后的选择。从统计数据看，近几年选择在本地就近就业的中老年农民工比例明显增加，2021年本地农民工平均年龄46.0岁，而外出农民工平均年龄仅36.8岁，本地农民工数量比2015年增长了11%，同期外出农民工的数量仅增长1.8%。特别是“80后”农民工，绝大多数选择留在县城从事非农产业；少数人返乡从事种植养殖业，并主要选择就业在农村、居住在县城的模式。

县城是三次产业融合发展的落脚点。为补齐现代化建设中的“三农”短板，提高农业的经济效益、增加农民的收入，我国大力倡导农业与二、三产业融合发展。发展农产品加工业能够解决鲜活农产品保存问题，减少农业的市场风险。如果农民能够通过农民专业合作社、农村集体经济组织等组织参与到农产品加工环节，还可以获得加工业环节的部分收益，从而增加经济收入，因此，发展农产品加工业被认为是实现一、二产业融合发展的主要路径。县城一端连接农产品生产基地，另一端连接消费市场，有利于聚集劳动力、资金、技术等生产要素，是发展农产品加工业最适合的区域，是一、二产业融合发展的重要落脚点。县城也是发展休闲农业、乡村旅游服务业的重要供应地，比如景点周边的县城往往都是乡村旅游住宿、餐饮服务的重要供应地。以休闲农业与乡村旅游业的发展带动农产品的销售，已成为我国农业与第三产业融合发展的重要途径。

县城是当前我国释放经济活力的重点区域。我国幅员辽阔，各地区具有不同的发展优势，众多县级城市的经济类型丰富多样，这使得县域经济具有很强的发展活力。位于城市群和都市圈范围内或周边的县城，可以借助地理位置优势承接大城市的人口、产业和功能，享受到大城市发展的正外部效应，在大城市的市场拉动作用下不断释放自身经济活力。具备先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能的县城，可以借助自身特色产业优势发展特色经济，通过差异化竞争释放发展活力。位于农产品主产区内的县城，可以成为农产品加工业集聚区，重点吸纳县域内农业转移人口，为服务“三农”提供有效支撑，并在产业融合发展的过程中不断释放发展活力。位于重点生态功能区内的县城，能够承接生态超载地区的人口转移，发展绿色生态产业，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供有力支撑，在实现绿色发展的过程中不断释放发展活力。

推进以县城为重要载体的城镇化建设的着力点

推进以县城为重要载体的城镇化建设，要坚持以人为核心的新型城镇化理念，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城发展的短板弱项，提升县城发展质量。

一体化规划县级城市和乡村建设，通过两轮驱动实现城乡融合发展。一方面，立足本地区资源区位条件、环境承载能力、产业基础、功能定位，一体化规划县城与乡村建设，包括城市区域规划、城乡建设规划、产业发展规划等，明确城乡整体发展思路。另一方面，完善乡村人居环境建设，满足老年农民更愿意在乡村居住的需求。促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，统筹城乡路网和交通系统建设，鼓励发展城乡联动建设项目，推进建设乡村旅游路产业路；统筹城乡排水防涝设施建设，逐步推动市政供水供气供热向城郊村延伸。加强县城与乡村一体化规划，实现城乡基础设施功能互补、环境共建，最大限度实现城乡资源共享。

推动县城建设全面提档升级，提高县城的综合承载能力。推进环境卫生设施提级扩能，建立严格的农产品卫生监测体系，整治城市环境卫生死角，实施城乡统筹的污水收集处理和生活垃圾分类处理设施，补齐县级城市公共卫生短板。推进市政公用设施提档升级，完善养老院、幼儿园等公共服务设施，健全全民健康保障、全民健身、智慧广电公共服务工程，提升县城公共服务配套设施质量。推进公共服务设施提标扩面，统筹城乡教育、医疗服务建设，加快城乡教育、医疗联合发展，以满足县城人口对就业、居住、教育、医疗等各类服务的需求，提高县城综合承载能力。

以发展二、三产业为重点，引导社会资本参与县域经济发展。县城的发展和乡村振兴都离不开社会资本的支持。与乡村相比，县城能够聚集更多现代生产要素，提供更加便利的发展条件，对社会资本的吸引力更强，更有利于推进三次产业融合发展。为吸引更多更好的社会资本，县城和乡村都要加大力气优化营商环境，引导和支持各类市场主体参与三次产业的发展。一方面引导他们下乡建立绿色优质农产品生产基地，另一方面支持引导工商资本和金融资本参与县级二、三产业发展。以农产品加工业和服务业为产业发展重点，建设城乡联结的冷链物流设施，让县城成为承载城乡要素跨界配置的有效载体，成为三次产业融合发展的落脚地，成为当地农民就业兼业的主要选择地；支持落户企业不断延伸产业链、打造供应链、提升价值链，重点发展经济效益高、就业容量大的县域富民产业；规范推广政府和社会资本合作模式，鼓励中央企业等参与县城建设。

以发展特色产业为方向，构建内涵更加丰富的县域产业体系。目前多数县城产业发展滞后，存在产业数量少、规模小、层级低、工业不够发达、服务业不够兴旺、产业体系较为单一等问题。由于产业不发达，提供的就业机会少，导致县城很难留住人才。为推进县城发展，必须以发展特色产业为方向，以产业升级为抓手，以人才配置为重点，将当地资源禀赋、特色文化与经济发展相融合，大力开发具有当地特色的加工业和服务业，建成具备地方特色的主导产业，延长和拓宽产业链，完善产业配套设施，夯实县城产业基础。

推进绿色发展和科技发展，让“生态宜居、方便智慧”成为县级城市的名片。县城的建设必须坚守绿色发展理念，将“生态宜居”作为首要建设目标。发挥县级城市后发优势，借鉴现代城市建设经验，利用现有高科技手段，建立完善的软硬件系统，将县城打造建设成为智慧型城市，不断缩小与大城市的发展差距。

（作者：房宏琳，系黑龙江省社会科学院研究员、黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员；陈秀萍，黑龙江省社会科学院副研究员）

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