近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务。县城是我国城镇体系的重要组成部分。2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县城的常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，也就是说，我们常说的“城里人”有近三成是住在县城里的。那么县城以及县级市的城镇是否具有承载农业转移人口的能力？我国普遍存在的城乡收入差距和公共服务差距的问题怎么解决？

完善城市和城镇协调发展的空间布局

国家发展改革委有关负责人表示，推进县城建设将引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

同时，县城是连接城市、服务乡村的天然载体，推进县城建设，将满足农民到县城就业安家的需求，辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。

国家发展改革委有关负责人表示，将确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，不断完善人口、资金、土地等体制机制和政策措施。

“县城”将怎么建？

作为我国城镇化建设的重要载体，未来，“县城”该怎么建呢？

发布的这份关于城镇化建设的新《意见》也明确提出：因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面。同时要将全国县城进行功能定位，也就是按照不同特点分成五个类别，确定不同发展路径，包括：

1、加快发展大城市周边县城；

2、积极培育专业功能县城；

3、合理发展农产品主产区县城；

4、有序发展重点生态功能区县城；

5、引导人口流失县城转型发展。

另外，国家发展改革委有关负责人表示，产业是县城建设发展的根基，有产业才有岗位、才有人口集聚，下一步重点要推进县城产业配套，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收。

重点培育发展县城特色优势产业

国家发展改革委有关负责人表示，不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。

推进县城建设，下一步要增强产业支撑能力，突出特色、错位发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移。

同时要提升产业平台功能，引导县域产业集中集聚发展；健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地；完善消费基础设施，强化职业技能培训，提高农民工特别是困难农民工的技能素质和稳定就业能力。

此外，下一步还要推进县城市政公用设施提档升级，完善市政交通设施，畅通对外连接通道，推进数字化改造等，来提升县城的承载力和吸引力。

此次出台的《意见》将给县城带来什么？

《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城。《意见》的印发，意味着县城这一层面的城镇化，迎来近年来最全面也最有针对性的政策部署。那么，此次出台的《意见》又将给县城带来些什么？

特约评论员 杨禹：这份意见我想对我国城镇化的建设、县城的发展至少会带来三方面积极的影响。首先是从观念上引导大家眼睛不要只盯着大城市，进一步明确了县城的重要作用。

第二就是从公共政策上来引导更多的优质资源落脚到县城。这次的意见内容非常丰富，把全国的县城分成了几大类，不同类型的县城有着不同的发展路径，提出了县城建设的重点任务。还特别提出要深化体制机制的改革创新，包括人口、资金、土地等等关键要素的机制创新，这都有助于进一步引导优质资源向县城来落脚。

第三就是引导各界公众对我国县城的发展形成良好的预期。这份顶层设计的文件立足于新发展阶段，回答了我们为什么要发展县城，我们要发展什么样的县城，我们要怎样去发展县城，这一系列的重大问题，这对于各界包括广大的投资者，包括城镇居民、农村居民，都会有助于给大家形成一个对于县城发展的稳定的良好的预期。对于投资者、就业者的工作选择，对于很多人的生活选择，都会带来深层的影响。

“县城”建设是扩大内需的重要引擎

县城是城乡融合发展的关键支撑，它还将发挥连接城市、服务乡村作用。国家发展改革委有关负责人表示，县城建设是扩大内需的重要引擎，将促进形成强大的国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择。

据了解，现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进县城建设，有利于扩大有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间。

此外，推进县城建设的过程中，将完善产业配套设施，培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，进一步夯实消费基础支撑。

“县城”建设有何重要意义？

一直以来，县城是我国城镇的中坚力量，也是城镇体系的基础组成部分。推进以县城为重要载体的城镇化建设有何重要意义？

特约评论员 杨禹：这份意见的出台和落实，有助于促进大中小城市和小城镇的协调发展。这份意见是重点讲了县城的建设发展，并不意味着我们就不再重视大城市的发展。把县城建设当作一个重要的着力点，这有助于缓解一部分超大城市、特大城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚的问题，来推进城市群都市圈一体化发展，能够促进大中小城市和小城镇协调发展的空间格局早日形成。

特约评论员 杨禹：通过县城的建设发展，我们能够更加鲜明地感受到中国经济社会发展拥有的巨大的韧性和潜力。全国1800多个县城，还有县级市的城区，在发展当中还有不少的短板，而这些短板其实就是未来工作的着力点，就是蕴藏的巨大的潜力点。县城的建设发展还能促进我们进一步把握好城乡关系，工农关系协调发展，给中国经济社会的发展，在抵御风浪稳步前行当中提供源源不断的动力。

特约评论员 杨禹：推动以县城为重要载体的城镇化建设，归根结底体现了以人民为中心的发展思想，给大家提供更多的选择，人民向往什么，需要什么，想往哪去流动，到哪里去买房、落脚、就业、安家。需要通过公共政策的鲜明指向，能够通过大中小城市和小城镇的协调发展，给大家提供多样的选择，而不是扎堆的选择。怎么做更符合客观经济规律，我们公共政策的指向，就要鲜明地落在哪里。

栏目主编：顾万全 文字编辑：宋慧 题图来源：新华社 图片编辑：曹立媛

来源：作者：央视新闻客户端

财联社7月13日讯（记者 张曼玉）7月12日，国家发改委发布了《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》有哪些亮点？如何明显提高户籍人口城镇化率？有关政策会对房地产市场带来哪些影响？未来城市群和县域经济发展趋势是怎样的？围绕着市场和公众关注的问题，财联社专访了民盟中央经济委副主任冯奎，他还曾担任国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员，长期关注城镇化这一议题。

在冯奎看来，《方案》提出的“明显提高户籍人口城镇化率”能直接促进农民工、毕业生在大城市落户，未来在政策上应给予农民工、大学生等更大的自主权去做选择。在对房地产市场的影响方面，他认为，在城镇化的上半程，城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后，这个逻辑发生了重要变化，存量、流量、质量将成为三个关键词。

此外，他还认为，从《方案》来看，未来城市群将朝着系统功能强、效率指标强、辐射带动强、韧性发展强等方面演化；同时，《方案》的亮点是提出“以县城为重要载体的城镇化”等；县域经济，尤其是县城将获得发展的新动能。

“《方案》的亮点是提出‘以县城为重要载体的城镇化’等”

财联社：7月12日，发改委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》的通知。你如何整体评价这一方案，它会带来怎样的影响？

冯奎：迄今有两版《国家新型城镇化规划》，上一版起止时间是2014至2020年，新一版起止时间是2021至2035年。《“十四五”新型城镇化实施方案》，是推动国家新型城镇化15年中长期规划落地的第一个五年规划。《方案》中的一些重大路径设计，实际上可以看成是未来城镇化发展的“铺路砖”，可以从中看到中长期发展的“风向标”。《方案》的实施，对于形成和塑造中国城镇化的最终形态至关重要，因此各方十分关注。

财联社：在你看来，《方案》有哪些亮点？

冯奎：我认为有两类“亮点”：一类亮点是指，许多一直强调的问题，由于极其重要，同时并没有得到充分解决，因此要进一步制定方案，推进落实。比如加快农业转移人口市民化，这次强调得更加全面、更加系统，并且从操作层面上提出多项更具针对性的措施。这类亮点不在于“标题”，而在于标题下面所包含的政策“干货”。

还有一类“亮点”，是在上一版的《国家新型城镇化》规划中没讲，或者讲得比较少的，这次闪亮登场了。比如以县城为重要载体的城镇化，还有像韧性城市建设、数字孪生城市建设等等。这些都体现出城镇化在新阶段、新形势下的一些新动向。

“提高户籍人口城镇化率能直接促进农民工、毕业生在大城市落户”

财联社：《方案》在主要目标中强调，要明显提高户籍人口城镇化率。你如何看待这一目标？

冯奎：《方案》中提到城镇化的目标，我认为这是十分有必要的。之前有一种意见认为，城镇化可以不要再提户籍人口、常住人口等等。实际上，中国现有2.9亿多农民工，其中1.35亿进城农民工，有相当一部分没有落户，不能成为真的市民。未来，农村数以亿计的农业转移人口要转移出来。如果没有户籍人口、常住人口方面的指标，中国城镇化就缺少一种方向上的引导。城镇化率对于城镇化的意义，跟GDP对于经济发展的意义是一样的，它不是唯一指标，但一定是最重要的指标。

财联社：数据显示，到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%，目前两者差距18%。如何缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，从而明显提高户籍人口城镇化率？

冯奎：提高户籍人口城镇化率这项政策，能直接促进大量农民工转为城市人口，帮助更多的高校毕业生在大城市落户，带来的积极的效应是多方面的。对个人来说，这项政策体现了对公民自由选择权利的保障。从城市角度来讲，有利于城市提升活力。从宏观经济来讲，可进一步释放住房、消费等内需。

所谓户籍人口，对应着的是完整的市民权利。因此，提高户籍人口城镇化率，实质是落实以人为本的城镇化发展理念。从政策含义上讲，应给予农民工、大学生等更大的自主权去做选择。多数人仍会选择城市户籍人口，因为户籍人口意味着更多的福利。如果按这样的思路，经过“十四五”几年努力，绝大多数城市应做到可以宣布：凡有意愿，且符合一些基本条件，都可以具备有所在城市正式户籍，都应享受城市市民的权利。这其中，一些人（如刚进城的农民、流动性较强的年轻人）当然可采取自主申报方式，放弃该城市户籍。对于城市政府来说，要围绕未来的人口变化，做好一系列规划、建设、管理、服务的准备工作。有关部门要加强督察，防止少数地方出于“政绩”和完成任务的需要，简单地通过调整户籍代码方式，提升户籍人口城镇化率。

从政策推进上来讲，现行的一个政策方向是基本公共服务同常住人口挂钩。这没有问题，运行一段时间之后，同样可以推进常住人口与户籍人口“合二为一”，缩小二者在统计和福利水平上的差距。

财联社：《方案》在总体要求中提出，持续促进农业转移人口市民化。在加快促进农业转移人口市民化方面，还有哪些地方需要完善？预计“十四五”期间会有哪些政策出台？

冯奎：农业转移人口市民化，涉及到多个部门、多个地方、多类主体。要把事情办成，或者说要提高政策效能，关键要靠体制机制的优化。

比如，一些农民工流入大省、大市，都有“学位”不足的问题。简单地讲，当地城市政府部门应解决这个问题。如果要新建学校，除了需要筹集资金、争取到建设用地之外，还需要增加教师事业编制。比如浙江进城务工人员随迁子女94万，初中、小学教师编制缺口达7万以上。编制这件事，城市政府没办法解决。究竟是用一个省的存量编制“调剂”？还是要通过中央协调来解决？这都需要从体制机制上寻找办法。

再有，城镇化涉及到人口跨区域的流动，这就需要中央与地方，地方之间的事权、财权要有相应的“联动”。事实上，有关部门也制定了所谓“人地钱挂钩”的政策，但我们到地方调研，就发现在这个挂钩环节，中央部门、省、市就有各自不同的说法。这些说明政策协同机制还没有建立起来。

所以，“十四五”期间，应加快体制机制的改革创新，提升联动效率，推动城镇化政策更全面落地生根。

“城镇化进入下半程，房地产业的发展逻辑发生了变化”

财联社：《方案》还提出，“要放开放宽除个别超大城市外的落户限制”，“完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”等。这些这会对房地产市场的影响？

冯奎：房地产，特别是住宅话题的讨论，历来受到不同的立场所影响。在追求共同富裕的政策目标下，新市民、年轻人的住房问题，会得到越来越多的重视和关注，会成为政策的焦点。这意味着帮助新市民、年轻人落户城镇的住房制度安排、产业发展模式、产品开发类型等，是未来住宅市场发展的焦点问题。比如，保障性租赁住房供给现在是各城市推动住宅发展的重点，就是因为契合了政策方向与市场需求。

如果将城镇化分成上下两个半程，在上半程，城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后，这个逻辑发生了重要变化。2021年中央经济工作会议首次提出房地产业“探索新的发展模式”，这是和新型城镇化直接相对应。房地产新发展模式是什么，还在探讨，我认为有三个“量”至少值得关注：一是重视存量，就是要进一步通过挖掘和利用住宅存量解决住房问题；二是重视流量，就是重视流动人口的住房消费特征、消费能力和习惯，重点解决进城农民工和年轻人进城的“第一个家”的问题；三是重视质量，就是充分利用绿色、科技的手段，改善居住品质，引领住房消费以及与之相关的一系列消费的提档升级。

“城市群是城镇化的主体，县城将获得发展新动能”

财联社：《方案》强调培育发展都市圈，目前城市群、都市圈的发展积累了哪些有效经验，还有哪些地方要进一步完善？

冯奎：京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略深入实施，城市群和都市圈持续发展壮大，创造了一系列经验。但城市群、都市圈在中国城镇化发展中，仍属于新生事物，在规划、建设、治理等方面，需要完善的地方很多。

比如，从规划来讲，不同的城市群、都市圈在国家经济地理中应有自身功能、特色，并不能都以东部发达的主要城市群、都市圈作为标杆，去照搬“领头雁”的指标体系。从建设来讲，应根据核心城市与重点城市不同的定位功能以及它们之间的“匹配”关系，确定差异化的建设布局，要形成不同特色大大小小、高高低低的“山头”。从治理模式来讲，行政区治理与经济区治理这两种治理模式，需要在城市群、都市圈地区叠加出现。这带来了复杂的选择，有的地方协调难度与成本明显加大，但关系城市群都市圈的一些关键问题多年进展不大。

财联社：你刚提到，“以县城为重要载体的城镇化”是此次《方案》的亮点之一。对于“十四五”期间的县域经济发展情况，你的预判是怎样的？

冯奎：本世纪的头20年，总的来说，以超大、特大、大城市为引领，城市群都市圈得到一定发展，奠定了国家城镇化的空间形态基础。但其中，也确实存在一些问题，主要是各类城市都有发展不充分的问题，城市之间存在协调不够、协同不足的问题，尤其是大、中、小城市和小城镇出现了各自的“城市病”“小城镇病”。

这次规划提出，超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，总体上是要寻找城市协调发展之路，达到“各美其美”“美美与共”的高质量状态。总体上来说，县域经济，尤其是县城将获得发展的新动能。但县域和县城类型多样、差异极大，能否发展起来，要进行具体分析。预计“十四五”末，县域和县城的分化可能比现在更加严重，比如有的县城融入都会连绵区，与中心城市连成片；有的县城可能要进行功能和布局调整，走更加紧凑的发展之路。

今年5月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。本期邀请几位专家围绕相关问题进行研讨。

主持人：本报理论部主任、研究员 徐向梅

县城在城镇化建设中承担重要功能

主持人：我国目前县城发展状况如何？面临哪些问题？

魏后凯（中国社会科学院农村发展研究所所长）：县城是指县政府所在城镇，习惯上通称为城关镇。从广义上讲，县级市也是县城的一种形式。据《中国统计摘要》数据，截至2021年年底，全国共有县级市394个，县和自治县1418个，二者合计1812个。

我国县级行政区划较为稳定。作为县政府所在地，县城大多地理位置优越、交通便利、人口相对集中、经济比较发达，是县域政治、经济、文化和交通中心。改革开放以来，随着撤县设市（区）的推进，我国县城数量不断减少，但平均规模快速提升。据《中国城乡建设统计年鉴》数据，2020年全国县城人口（含暂住人口）为15846.39万人，大约占全国城镇人口的17.6%，比2008年最高时的20.9%下降3.3个百分点。近年来县城人口占城镇人口比重出现下降，主要是由于撤县设市（区）导致县城数量不断减少。从县城平均规模看，2020年全国县城平均人口规模为10.6万人，比2001年的5.43万人增长近1倍；平均建成区规模13.96平方公里，比2001年的6.28平方公里增长1.2倍。总体上看，县城本身的人口集聚规模在不断提升，人口流失主要是县域人口流失。县域人口流失是城镇化早中期阶段的普遍现象，随着城市扩张，会有相当一部分人口从县域镇村流向城市。

近年来，在国家政策支持下，县城基础设施和公共服务快速发展。目前，县城人均道路面积、每万人拥有公厕等指标已超过城市，供水普及率、污水处理率、建成区绿地率等指标逐步接近城市。2006年全国县城污水处理率只有13.63%，2020年快速提升到95.05%，与城市之间差距由42.04个百分点缩小到2.48个百分点。同时，县城建成区绿地率从14.01%提高到33.55%，与城市之间差距由16.91个百分点缩小到4.69个百分点。随着县城与县域内其他镇村之间长期形成紧密联系，目前县城已成为农民进城买房、就业、定居落户以及购物、文化娱乐、就医、小孩上学的重要选择。2020年中国乡村振兴综合调查表明，外出农民工越来越趋向就地就近就业，县（市）已成为吸纳农民工就业的重要载体，是农民工外出打工首选地，占比达到32.56%。

县城是吸纳县域城镇人口的核心载体，在推进以人为核心的新型城镇化建设中承担重要功能。首先是连接功能。县城处于“城尾乡头”，一头连接城市，一头连接乡村，是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁。在促进县域城乡融合发展中发挥着重要作用。其次是中心功能。作为一个综合中心，县城既是驱动县域经济发展的核心增长极，也是县域综合服务中心和治理控制中心，在统筹县域城乡发展中发挥着枢纽和统领作用。再次是载体功能。相比建制镇，县城具有较好的发展基础和条件，是推进就地就近城镇化、吸引县域农村人口转移和非农产业集聚的核心载体。因此，不断增强县城的中心功能，提高县城人口吸纳能力和吸引力，提升其产业支撑能力和综合服务能力，辐射带动其他小城镇和乡村发展，是推进以县城为重要载体的城镇化的关键。

当然，目前县城发展仍面临一些突出问题。一是基础设施滞后，公共服务差距较大。尽管近年来县城基础设施和公共服务提升较快，但与大中城市相比仍有较大差距。2020年，全国县城燃气普及率为89.07%，比城市低8.8个百分点；县城建成区供水和排水管道密度分别比城市低17.6%和13.6%。基础设施和公共服务质量方面差距更大。二是产业支撑不足，就业岗位缺乏。除珠三角、长三角等沿海地区外，目前县城大多产业基础薄弱，服务业发展滞后，产业链条较短且大多处于中低端，产业配套能力较低，创新能力和竞争力不足。在2020年全国县城城市建设用地构成中，工业用地所占比重仅有13%，商业服务业设施用地占6.5%，分别比城市低6.5个和0.5个百分点，说明县城工业和商业服务业支撑不足。三是人才缺乏。相较于大中城市，县城不仅人才总量不足，而且结构不够合理，新兴产业人才、懂技术会经营的复合型人才尤为缺乏。在一些欠发达地区，县城人才流失现象至今未得到根本改变。四是来自中心城市的“虹吸效应”明显。现行市管县体制虽然有利于发挥中心城市的作用，但长期形成的公共资源配置的行政中心偏向和中心城市“虹吸效应”，一定程度上限制了县城发展。

县城融入大城市因城施策

主持人：请分享县城融入邻近大城市建设发展的一些案例和经验。

冯奎（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员）：县城与中心城市是相互促进的关系。中心城市集聚效应强，辐射带动能力大。县城环绕在中心城市周边，构成中心城市的支撑力量。中心城市和县城承担不同职能，对于满足人民美好生活需要都不可缺少。中心城市是皇冠明珠，县城是底座支架；中心城市是核心节点，县城是重要节点，共同形成高质量发展的区域网络。

县城融入大城市，有多种方式，要综合考虑县城与大城市发展阶段、空间距离、要素流动、产业分工等条件和特征。

第一种类型是同城化、一体化、全方位深度融入。江苏太仓市在行政上隶属于苏州市，与上海嘉定区仅一河之隔，上海与太仓之间有高铁和高速公路。有人工作在太仓，居住在嘉定。近年来太仓市提出要从“融入上海”转向“沪太同城化”发展。这一战略方向是符合实际的，调研了解到：上海有些科研机构搬到太仓，或在太仓设分支机构，比如中科院上海硅酸盐研究所大批人才在太仓扎根，补齐了江苏无机材料产业发展短板。

第二种类型是县城与所属省会、计划单列市之间，在功能、产业、公共服务等方面不断增强联系。这类县城与大城市有一定距离，因此都在以“县城组团”方式成长为地区性中心城市，或者提升自身“中心化”程度。典型的有成都金堂县、合肥肥西县、青岛市代管的胶州市等。

第三种类型是在一两项产业或服务功能方面的融入。这种类型的县城距离超大、特大或大城市较远，但并不妨碍在几个具体的产业链条、价值链条上展开合作。河北邯郸距离北京450公里左右，邯郸馆陶县、魏县等一批县，与北京市在农产品生产供应与销售重点领域进行紧密合作，产业上涵盖农产品加工销售、冷链物流仓储、5G智慧物联、现代云仓、供应链金融等环节，这些合作对就业有明显促进作用。

从这些案例看，县城融入城市，大有可为，可总结一些经验。一是融入要循序渐进。县城融入大城市，从几个项目做起，到深度融合，是持续高级化的过程。县城的规划及决策部门不能揠苗助长，也不能错失推进融合的时机。二是融入需要因城施策。融合模式多种多样，适合的才是最好的。比如江苏太仓审时度势提出推进“沪太同城化”发展，但河北邯郸馆陶县就无法与北京同城化、一体化。三是差异化定位是关键。在大城市面前，县城要保持特色，需要把自身价值放大，比如有的县城着力发掘优质农产品这个亮点，抬高县城与大城市合作的身价。四是以要素流动为重点。城乡融合，实质是劳动力、土地、资金、数据等要素之间的融合，要查找阻碍要素流动的堵点，实现人口、资金、货物等各畅其流。

县城融入大城市，要发挥大城市的作用，但也不要陷入“大城市决定论”。有的地方一提县城融入大城市，就要把县改成大城市的一个区。盲目改区会加重“大城市病”，也会使县城失掉本色。还有一些县，远离大城市，暂时不具备融入条件，于是就感到信心不足。其实，这类县正好可以借助县城与大城市之间较为开阔的空间间隔，避开大城市的“虹吸效应”，强化县城自身力量。

县城带动农村产业发展农民增收

主持人：请用案例讲述一下县城在辐射带动乡村发展过程中发挥哪些作用。

邵雷鹏（广西社会科学院副研究员）：建设富有生机活力的县城，有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化。

广西百色市田东县以“中国芒果之乡”闻名，县域内城乡人口主要分布在右江河谷地带，城乡间交通联系相对密切，县城具备辐射带动乡村的客观条件。近年来，该县以县城新型城镇化建设为牵引，县城辐射带动农业增效、农民增收、农村繁荣能力不断增强。田东县曾是国家级贫困县，2018年历史性地摘掉戴了32年的“穷帽子”。2021年，田东县农村居民人均可支配收入达19252元，高于广西的16363元，也高于全国的18931元。田东探索的县城辐射带动乡村振兴的做法值得研究。

统筹制定城乡规划，为县城带动乡村振兴创造前提。该县注重规划引领，统筹县域总体规划、土地利用总体规划、革命老区红色文化等专项和行业规划。充分挖掘县域、乡镇和农村相对优势，既为县城发展留足空间，又坚守耕地红线，保障集镇和乡村发展需要，实现县城、集镇与乡村错位、互补发展。

强化城乡基础设施一体化建设，支撑城乡互联互通。该县持续提升县域通达性，建成“六纵六横”公路网，成为延伸到乡村的“毛细血管”。推进城乡交通运输一体化，实现乡乡通公交、村村通客车。建设县乡村三级物流体系，促进城乡物流一体化发展。健全城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹。

以县城为支撑构建现代城镇体系，织密城乡互动空间网络。该县统筹城镇空间布局，着力构建以县城为支撑、重点镇和特色镇为基础的现代城镇体系。县城框架沿纵横国道不断拓宽延展，县城面积由2015年的8.3平方公里扩大至2020年年底的20平方公里。打造宜居宜业宜商的集镇环境，着力提高“红色故里”印茶镇、“嘹歌之乡”思林镇等重点镇辐射能力，因地制宜谋划发展综合型、工贸型、农贸型、农业型集镇产业，把集镇打造成服务农民、承接产业和农村人口转移集聚的区域中心。近年来，全县集镇新增近5000家门店，吸纳1万余人就近就业。

做大做强县城产业，增强县城辐射带动乡村能力。田东县多丘陵，农业生产曾是“广种薄收熬穷日”。近年来，该县致力于新型经营主体辐射带动、村集体经济引领等，发展适度规模经营，创建现代特色农业示范区（园、点），形成芒果、甘蔗、猪、鸡等“一村一品”“一村多品”产业支撑。支持、引导和推动农村富余劳动力向非农领域转移，扶持电商发展。全县仅芒果电商就有3000多家，培育了“农派三叔”等一批本土电商企业，2021年线上芒果销售额近3亿元。同时，该县注重培育壮大市场主体，强化资源和要素保障能力，县城形成以石化工业、铝产业、农产品加工与物流产业等为代表的一批产业集群。

以县城为依托，持续做强红色旅游和芒果等特色产业。该县红色资源丰富，通过突出“芒乡红城”特色，推动发展红色旅游，吸纳就近就业2000余人。采取“龙头企业+合作社+基地+农户”等模式，使农户稳定获得种植管理、入股分红等收益，全县芒果产业辐射带动5万多人增收。

引导县城优质要素向农村转移，丰富乡村发展要素。该县通过搭建平台、人才引回、示范带头等措施引导要素向农业农村流动，选派优秀干部驻村帮扶，鼓励返乡大学生、在外创业就业的能人返乡创业、反哺家乡。对农村劳动力开展技能培训，助力乡村人才培养。创新农村金融改革，建成全国领先的数字普惠金融服务平台，在村屯设立普惠金融综合服务点“乡邻小站”，拓宽乡村振兴融资渠道，丰富和盘活农村各种生产要素。

田东县仅是县城辐射带动乡村振兴的众多案例之一，全国还有很多县城进行了有益的探索和实践。广东省河源市紫金县破解交通瓶颈，构建外捷内畅的城乡干线交通网络，注重引导县城公交向郊区、周边镇以及人口集散点延伸，实现农民便捷智能出行。安徽省蚌埠市怀远县是以种植糯稻为主的农业大县，通过贯通糯稻完整产业链，培育一批带动性较强的农业龙头企业，引导村民参加合作社等新型经营主体，共建共享经济发展红利。 （本文来源：经济日报）

 

 

 

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一味解药

近期，国家颁布了推动县域城镇化的相关意见，并指明了相关路径，引发社会广泛关注。

关注多，争议也多。在与许多朋友的交流中，包括一些文章的互动留言中，笔者就发现人们普遍还不太理解，譬如：

城镇化不是城市化的倒退吗？

多年发展，县城应有尽有，继续加码，不是重复建设吗？

尤其是房地产，现在还大量过剩，还怎么消化？

县域普遍财政困难甚至债台高筑，搞县域城镇化的钱哪里来？

资金投到集成度、效率更高的大中城市、发达地区才对，继续投到分散、低效的县域，不是更加违背经济规律吗？

……

这些疑问，确是事实，但同步反映着，人们普遍还在用固化思维看急剧变化的大环境。这个集体性的思维固化，才是问题所在。

笔者曾是房地产从业者，在北上广都工作过，后长期研究乡村振兴，深感在宏大的城市化与广阔的乡村振兴之间，一直有一道巨大的鸿沟——那就是县城内卷与乡镇衰败。这些年，我们在“城市化——乡村振兴”之间转了一圈，碰了壁，重新想起来，通过县域城镇化激活县域经济、融合城乡，正恰逢其时。

所以，新的历史时期，新的经济增长压力，新型县域城镇化，意义重大。

为什么？

上面的疑问，反映着，人们还是习惯用城市化、工业化、房地产式的思维来看县域。

的确，工业化+房地产（资产化）+城市化是过去二三十年推动中国经济飞速发展的核心组合。但今时不同往日，这个“老组合”出现了新问题，没有那么灵验了。其原因，通俗来说（“民间观察派”，非学术标准），就是从制造业、房地产，到劳动力，到资本都出现相对过剩，以往的“规模红利”逐渐累积为内卷压力，并尾大难掉。

向外扩展受阻，只好向内挖掘新方法——这就是供给侧改革、高质量发展、内循环、乡村振兴，以及县域城镇化等新思路的根源所在。继续用“老组合”看新思路，当然要不理解，乃至感到委屈。

清华大学教授鞠建东团队也研究认为，经过40年高速发展，中国经济的工业化已基本完成。除了“世界工厂”地位的早早确立，另一个关键标准是劳动力就业从农业向工业的转移已基本完成——我国青壮年农民已整体转向工商服务业就业，工业企业对新增就业的吸纳能力基本停滞。

以2018年——外部卡脖子，内部许多传统产业达到巅峰期并开始衰退——为分水岭，中国经济正从工业化进入知识化时代，发动机也需要从工业化时代的制造、装配，转换成创新、高科技服务、知识服务。

目前，一线城市已基本实现这种转换，并伴随着对“非高端人才”的内卷、挤出，二三线城市正处于转换之中，伴随着明显的高科技、人才争夺战。而以县域为代表的广大地区（城市化了的“百强县”除外），则远远落后。

显然，只有大城市和发达地区的升级，远远支撑不了整个经济结构的转型升级。譬如，支撑中国制造业“世界工厂”地位的，早已不是大城市，而是分布于中国2843个县级行政区域上的，众多县（区、乡）域工业园、产业园、开发区等。这些县域，至2020年底，占国土面积的90%，全国经济总量的约41%，全国人口的约63%。

因此，中国经济结构要整体转型、升级，要走共同富裕之路，除了以大城市为主要阵地的科技、创新拉动，也要靠县域发动机的重新启动。此其一。

为了应对新的变化，2015年，国家未雨绸缪，提出供给侧结构性改革的经济发展新思路。此后，一边在城市调结构，一边将目光投向乡村，2017年，乡村振兴战略启动。

作为一名乡村研究者，尽管我和许多乡建人士一致，认为文化、教育的振兴才是乡村振兴的核心。但我们必须客观地看到，文化乡建是漫长而潜移默化的，当前，乡村振兴的首要任务还在于产业振兴。

只是，各地乡村区位、自然环境、先天禀赋、风土民情、社会关系迥异，完全是非标化单位，与城市化的“工业园-房地产-产业化”的标准模式去套，往往都要碰壁。

第二个逻辑，在于乡村产业化的悖论。有产业基础的乡村（如笔者提出的“一对王四个二”），按照市场规律做就行了，引导、完善即可，过于强调“振兴”，反而浪费甚至是干扰；而对于大多数缺乏产业基础的乡村，强行“振兴”，又容易违背市场规律，效果不佳。

所以，排除部分成功案例，以及用财政资金砸出来的典型，乡村产业振兴，在当前体制下，总体并不理想。如此，又反过来加重了社会资本进入乡村的疑虑。随着城市和乡村都出现问题，2020年，国家继而推出双循环战略，一面强调科技创新，一面强调盘活存量、发展内循环以促进要素流通，带动增长。

内循环，肯定不能像以往那样，城市、乡村各玩各的循环，而必须是城乡融合、区域协调发展、富裕带动不富裕。而要循环起来，县域这个“乡头城尾”，就成了关键。此其二。

依然不能简单套用现代化的“老组合”模式。一方水土养一方人，几千年来的中国，“郡县治，天下安”都是历史规律。今天依然如此。

一方面，县域城镇是衔接城乡的关键枢纽。关节通了，浑身舒畅，关节痛了，哪哪都是病。

另一方面，大城市以高科技、资本化、智能化为代表的升级，必然伴随着对人力价值的压制和对人力资本的挤出——这也是城市“非高端人才”深感内卷的原因。那么，被挤出者，还能去往何处？

中国的制度和文化、共同富裕导向，不允许居民大量破产和城市贫民窟的出现。叠加疫情的冲击，尤其是缺乏自主升级能力的亿万农民工和城市中低收入者来说，回县城还是首选——事实上，这种回流一直在进行，接下来或许还会更明显。

所以，重新搞好县域城镇化，也是稳定社会、保民生的内在需求。此其三。

综上，县域城镇化绝非一时兴起，而是当下治病良方。

如何演变？

尽管西方表述，通常将城市化等同于城镇化，但稍有社会常识的人们都知道，在中国，两者并不是一回事。

尽管我们一直没有抛弃“城镇化”，但2000年以来，伴随着“大国大城”成为主流理论，以及房地产的突飞猛进，事实上，我们通常只谈“城市化”。2014年提出的“新型城镇化”，2016年三部委力推的“特色小镇”，都没能触动这个主流。

新时期要搞“新县域城镇化”，就必须先弄清“旧县域城镇化”。

80年代，乡镇企业曾风行一时，带动了城镇化起步。彼时，城镇带乡村，是相对均衡发展的。90年代后，伴随着分税制改革等政策，国家日益强调“集中调控”，且逐步退出乡村，同时，伴随着房地产爆发，焦点日益集中到城市，尤其是大城市。

随后二十多年，大多数县域城镇化，本质还是城市化的延伸。主要表现在：一、承接大城市、发达地区转移或淘汰产能；二、走大城市-中等城市-县城逐步扩展的房地产化之路，并大力发展土地财政、扩大政府投资、集中力量搞县城建设。

今天，随着中国制造业和房地产产能双双过剩，县域亦不能幸免。更要命的是，面对过剩，大城市有人才、科研、资本聚集优势，并具有自我升级和向下转移成本的双向能力，而县域一个都没有（再次强调，不能只盯着具有区位优势或“家中有矿”的部分百强县）。

如何自救？

除了一直作为核心工作的招商引资，紧抓“房地产-土地财政”是主流做法。近年来，多数县域或多或少地都用了以下几种办法：

第一个办法是撤并乡村中小学，将教育资源集中到县城并且学区房化，以促进农村人口向县城集中。这个办法确实有效，但随着房价水涨船高，购房者不够用了。

第二个办法是效仿大城市，大力推进棚改，也很有效。但随着棚改耗尽，棚改成本的不断抬升，以及2018年国家叫停，这条路也走不通了。

第三个办法，在山东、苏北等地曾风行一时，那就是推动农村尤其是近城区域的“合村并居”，以推动农村人口进城。2020年被国家叫停。

第四个办法，是几年前开始盛行的撤县设区潮，以并入城区并搭上城市化末班车。同样，在今年被国家叫停，此路亦不通……

这些办法，显然都还是城市化“老组合”的延伸。竭泽而渔，“为城而城”，并不能解决、甚至还将加重县域经济发展困境。继续延续老思维，即便一时有效，都免不了被叫停。

第二种思路，是国家相关部委曾试图推动的，上文提到的“新型城镇化”-“特色小镇”之路。问题有二：

一是强调镇，脱离城。在推动过程中，国家部委缺乏抓手，主要还得靠地方。但显然，县域的中心还是县城，地方发展的思路也在县城。没有地方的全力配合，这条路，难免雷声大雨点小。

二是这些做法，被裹挟进房地产时代大潮，许多“特色小镇”，被搞成了脱离实际的“房地产小镇”。随着房地产出现问题，不少“特色小镇”被荒草埋没，步了“鬼城”后路，成为“鬼镇”。

破旧才能立新。虽然我们一时还无法给“新县域城镇化”一个明确定义，但综上，给“旧县域城镇化”一个大体的小结还是可以的。所以，“新县域城镇化”，既不应该是单纯的“城市化”老路，也不应该是“造镇运动”这种点状思维。

怎么办？

回到县域城镇化主题。上述“旧办法”若再概述，那就是这些办法大多属于“刺激疗法”。这种疗法，曾是近二十年来，我们最惯用的手法——譬如采用货币、财政、税收、政府投资、政策调控、金融工具、债务杠杆、消费主义……等各种办法，不断刺激“三驾马车”。

这种刺激确实有效，它直接带动了马车的狂奔，创造了一个举世瞩目的繁荣长周期。然而，刺激也是有成本、有边际效应的，刺激过度还将集聚风险。2015年，随着国家“供给侧结构性改革”的新思路，无限制的“刺激”阶段性成为历史。

落到县域，我们的刺激手段更不遑多让，比如招商政策、税收优惠、土地财政、合并学校、学区房化、大拆大建等。尤其是城投、城建之类的地方投融平台，既是裁判员又是运动员（往往还是主力），有的还搞出一堆全县人民几百年才能还清的债务陷阱。

当刺激逐渐失效，尤其当社会开始内卷、躺平，除非拿炮轰，再怎么刺激，人们也不愿起身——但总不能真的端着炮轰吧？

今天，许多人依然怀念那个“刺激”、大水漫灌的年代，甚至忿忿不平。以房地产集团为代表的放松言论也一再复燃，所幸国家方向明确、意志坚定，始终强调“房住不炒”，并顶着全球量化宽松的压力，坚定地推进谋之长远的转型升级。

转过去了，星辰大海，调回头来，老调重弹。所以，与时与国一起，集中精力推动转型升级，才是发展的首选。

然而县域不像大城市，要升级，最缺的往往还是人才。目前，县域人才主要还是靠外部引进，但是一者，多数县域缺乏竞争力，这种相当于捡漏，且大多流入到政府公务员、事业单位，而不是流向承载创新升级的经济领域；二者，我们应该树立一个“相对人才观”，尤其对县域来说，不能说只有985、211是人才，技术蓝领、专业技术工人就不是人才。

因此，县域人才需求，不能光靠引进，也不能停留在搞个电商园对农民进行职业培训的初级做法，而必须建立起属于自己的、批量化的人才生产能力，这是笔者在《县域办大学，此路通不通？》中的想强调的第一点。

第二个思路，是盘活存量。

尽管大家都希望引进高科技、新能源、高端制造之类的优质增量，但我们要清醒地看到，这些产业大多是资本、资源、人才密集型，或需要依托港口、大城市辐射等区位优势。一者，这些要素是多数县域所缺失的；二者，它们是大城市和发达地区的香饽饽，短期很难外溢到普通县域。所以，寄希望于外部引进优质增量，充其量只能是捡漏。

所以还得靠存量盘活。如何盘活？

一是帮助现有工商业企业向知识化升级。

第二层存量，体现在多年发展，许多地方都积累了一定的特色产业，如特色种植，特色制造，特色服务业（如淘宝镇、电商大县、骑手大县）等。而要将这些优势、特色转化为更大规模的县域经济，就必须推动这些自发的初级市场走向知识化、专业化，此时，具备一定聚集、带头、科研能力的县域大学也是关键。

第三层存量，则是大家共有的，那就是——人。

事实上，中国经济的转型升级是双方面的，除了产业升级，还有就是从“人口红利”到“人才红利”的升级——即以白领取代蓝领，成为城市生产、消费的主力。

目前，我国的一线城市已初步完成转换，二线城市正通过人才引进、购/租房补贴、户籍制度改革乃至创业兜底等多种手段展开争夺。

但县域整体缺乏抢人的筹码。目前，多数内地县域，工厂工人、商业服务业的平均薪资一般在两三千元，五六千元档收入一般集中在体制，上万元收入则凤毛麟角——这种人才和收入结构的停滞，正是县域内卷、经济裹足不前的一大关键。

县域要开出万元工资都难，更不用说引入城市高收入人才。但笔者认为，正如“人才相对论”，高收入也是相对的。譬如，上海月收入两万，只是普通中产，面对房贷、车贷、孩子教育、生活成本，多半还得紧巴巴，它跟省城一万多、县城五六千，其实际“获得感”并没有本质差别。

宏观上看，大城市中产收入要再进一步，从两万提升到三四万并不容易，它取决于全球经济大环境和全球分工。但县城蓝领从两三千，批量提升到四五千，白领从五六千提升到七八千，只要内循环运转起来、方法得当，则要容易得多。

人是最大的存量。什么是高质量发展，批量实现县域本土的“中产化”，就是高质量发展。

总结上述三大存量盘活，都明确地指向一个办法，那就是办县域自己的大学（小县宜合办），以建立县域自己的产业升级能力、特色产业聚集能力、人才流水线生产能力。

试想，一旦占国土九成、人口六成的县域经济“白领化”发动机启动，中国经济将会是何等盛况？这是笔者在《县域办大学，此路通不通？》中的想强调的第二点。

第三个思路，是发掘并建立“相对优势”。

河南省修武县，人口27.4万，是全省最小的县之一。它没有简单地走承接郑州（一个半小时车程）转移产能的工业化之路，也没有走靠山（云台山）吃山的旅游地产之路。

近十年来，地方主政领导从“党建美学”入手——通过建设集行政、休闲、群众活动、商业等功能于一体的网红村委会，进而批量建设遍布村头巷尾、田间地头的美学建筑，带动地方党建、文化教育、发展信心，再反过来串联起生态优势及地方产业，走出了一条集党建美学、旅游美学、文化美学、农业美学、工业美学等于一体的“县域美学经济”，受到中央及社会各界的广泛肯定。

陕西省留坝县，位于秦岭深处，人口不到5万，年财政收入不到一个亿。它拒绝了大量前来投资的矿产、能源和房地产企业，10多年坚持旅游业一业突破，兼顾各种林下种养，发展乡村集体经济模式与两山银行融资模式。

2018年，又引入“隐居乡里”，从一个小小的楼房沟精品民宿开始，摸索政府、企业、村集体、村民四方协作的产业发展结构，同时带领和培训当地近200户农民创业，将闲置农宅改造升级为以村民为主体的中小型民宿，打造“大秦岭的小日子”县域度假品牌。

 

小有小的好处。近年来，伴随着猕猴桃汽水厂、香菇酱厂、妈妈工坊的开办，县城影剧院、文创中心、菜市场的提档升级等，一个以县域为载体的城乡融合与产业经济发展的良好循环逐步建立。

福建省屏南县，同样是大山深处的人口小县。由于位置偏僻，现代化大潮还未肆虐，县内保存了大量古村落。这些村落分散、单体规模较小，无法聚集成规模效应，加之交通不便，很难发展旅游业，甚至还需要大量资金维护。

所幸，在土生土长的屏南人、原县政协主席周芬芳的推动下，地方一直将传统村落保护定为县域重点工作。2014年，地方将村落保护、扶贫攻坚、乡村建设整合，决心走一条特色的古村文创之路。

不盯着“大师”，合适才是对的。2015年，平民艺术家林正碌来到屏南，被深深打动，在政府支持下，他发起一场“人人都是艺术家”的群众运动，号召老百姓免费学画。结果上至七旬老妪，下至七岁孩童都加入进来，地方人文风貌与自然风貌一结合，迸发出巨大魅力，各种艺术家纷纷前来，每人带活一个古村，最终形成连片之势。

“引进高人”之后，是“引来新人”，大量乡建人士、文化工作者、退休人员、城市白领来到各个村落，开办乡村工作室、米酒工坊、舞蹈教室、乡村酒吧、民宿之类。接下来是“引回村民”，大量村民从打工地回流，在家门口实现高质量就业……一场高质量的双循环、国泰民安的县域振兴由是而生。

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经营县域如运营企业，都需这“以我为主”的长期主义。

何谓“内卷”，放弃寻找新出路就是内卷，何谓“躺平”，放弃再拼一把就是躺平。于个人，尚可如此，于关乎数十万、百万人生计的县域，切不可如此。

 

• 作者：刘子，民间观察派，独立思考者。专栏作者，撰稿人，乡村振兴&县域经济学者。个人公号：刘子的自留地。

• 参考文章/书籍：

  鞠建东、李思佳，《县里办大学——产业升级与货币产业政策》。

 

「 图片 | 视觉中国 」

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